八成省份目標下調，壓力堪比2015。從2021年各省目標完成情況看，29個省份中有23個省份完成GDP增速目標，達標情況遠好于往年水平，而以往每年未達地區經濟增速目標的省份數量并不算少。從全國看，經濟增速未達標的年份比較少見。從2022年各省的經濟增速目標來看，29個省份中有24個省份下調經濟增長目標，占比超過80%，目標下調程度堪比2015年，經濟面臨的壓力可見一斑。為什么在去年多數省份超額完成目標的情況下，今年還會見到增速目標的大范圍下調呢？首先，疫情造成的低基數使得去年目標完成相對容易。而隨著這一影響的消退，今年經濟增速目標完成的難度有所上升。其次，經濟增速目標下調成為趨勢。隨著我國經濟潛在增速的下降，設置過高的經濟增速目標既違背規律，又無必要。最后，增速目標的設置要考慮到預期的合理引導。我國經濟發展面臨“需求收縮、供給沖擊、預期轉弱”三重壓力，而多個省份對目標設置的解釋中也提到了有助于引導預期。我們認為，全國經濟增長目標的設定也會對此有所考量，5%-5.5%的增速區間較為適宜。

   財政收入樂觀，居民收入謹慎。其他目標的設置如何呢？投資目標：明確增速目標的省份有所增多，調升調降省份數量旗鼓相當，幅度也相差不大。財政收入目標設定較為樂觀，上調省份數量不少，或將制約財政政策的積極力度。居民收入增速目標設定上則顯得較為謹慎，今年有更多的省份明確了城鎮和農村居民收入增速的目標，但明顯低于2019年以來的目標水平。各省今年除了常見目標的設定之外，還有部分省份設定了較為特色化的經濟目標，切合經濟高質量發展的方向，涉及研發強度、環保、勞動效率等。

   地方經濟工作的六大焦點。一是擴大有效投資。“有效”意味著資金運用更加精準，注重經濟和社會效益的發揮；方向上以重大工程為依托，集中在基礎設施建設。二是創新驅動和產業升級。創新驅動主要集中于搭建創新平臺、扶持創新主體和營造創新生態三個方面。產業發展則圍繞數字經濟、現代服務業、先進制造業和綠色產業這四個方向布局。三是房地產領域亮點在于保障房建設和城市更新。各省今年的政府工作報告對于地產調控措施的著墨較少，而著力點轉為對于居民住房問題的解決。一方面，保障房建設或將發力，據我們估計，將拉動地產投資增速近2個百分點。另一方面，城市更新行動也將有所推進，通過試點城市來打造樣板。四是民生保障將就業問題放在首位。在疫情干擾并未完全消除、經濟增長速度趨緩的背景下，今年就業壓力或仍不容小覷。促就業主要從抓好重點群體就業、注重職業技能培訓和支持新就業形態發展三方面著手。五是國企改革行動收官。各省政策聚焦于突出改革頭雁效應、加快重組完成資本優化布局和提升監管壓實經營責任三大方向。六是穩妥有序推進雙碳。21年各地僵化執行“雙碳”政策產生了如能源短缺和大宗商品價格攀升等副作用。今年，從各地部署看，一方面，能耗目標有所淡化，另一方面，“雙碳”工作推進更加強調“有序”、“穩妥”。

   八成省份目標下調，壓力堪比2015

   多數省份完成去年增長目標。截至1月23日，從已召開兩會的29個省份披露的數據來看，2021年有23個省份完成GDP增速目標，其中20省超額完成目標，有3省增長與目標增速持平。而有6省未達目標，去年未達目標的省份集中于中西部，且多數在21年受到疫情的嚴重擾動，其中河南省除了遭受兩輪疫情沖擊外，罕見洪澇災害對經濟也造成嚴重拖累。

   達標情況遠超往年。事實上，對比以往各省GDP增速目標完成情況，如此高比例的達標比較少見。在2013年-2019年，未完成目標的情況在每年并不是少數，最少的一年也有9個省份，比例接近三分之一。其中2016年的情況與今年較為類似，但2016年各省超額完成GDP增速目標均在1個百分點以內，而21年有多達11個省份實際GDP增速超過目標增速1個百分點以上，有的甚至超過2個百分點。

   全國經濟增速未達標年份少見。雖然每年未達地區經濟增速目標的省份數量并不算少，但如果從全國來看，經濟增速未達標的年份比較少見。從1994年以來，嚴格來說，僅有1998年和2014年兩年經濟增長未達政府工作報告中所提出的目標增速。而差距也均未超過0.2個百分點。此外，2015年初步核算下的GDP增速未達目標，但修正后略高出當年的增速目標，而2019年GDP增速持平于目標增速的區間下沿。

   八成省份下調目標。從2022年各省的經濟增速目標來看，29個省份中有24個省份下調經濟增長目標，占比超過80%，有5個省份與去年增速目標持平，目前并無省份上調目標。從目前各省今年的增速目標確立情況上來看，目標下調程度堪比2015年，并要高出2019年水平，經濟面臨的壓力可見一斑。

   為什么在去年多數省份超額完成目標的情況下，今年還會見到增速目標的大范圍下調呢？

   首先，疫情造成的低基數使得去年目標完成相對容易。從全國層面看，2020年受一季度GDP增速大幅負增影響，全年GDP實際增速顯著低于過去5年的平均值。21年初步核算GDP同比增速為8.1%，但同比19年的兩年平均值為5.1%，其實要低于21年的目標增速。從地方層面來看，目前29個省份中有18個公布了21年GDP不變價兩年平均增速，多數省份的兩年平均增速未達21年的目標值，甚至相差非常大，僅重慶和江蘇兩年平均增速達目標值。因此，增速目標的完成建立在低基數效應的基礎之上，而隨著這一影響的消退，今年經濟增速目標完成的難度有所上升。

   其次，經濟增速目標下調成為趨勢。2013年以來中國經濟進入“新常態”，每年各省經濟增速目標上調所占的比例有所減少，即使是有低基數的2021年，上調比例也不足一半。隨著我國經濟潛在增速的下降，設置過高的經濟增速目標既違背規律，又無必要，因此，各省下調經濟增長目標成為趨勢。

   最后，增速目標的設置要考慮到預期的合理引導。去年底中央經濟工作會議提到，我國經濟發展面臨“需求收縮、供給沖擊、預期轉弱”三重壓力。而從PMI和BCI指數等指標的變化趨勢上，也能夠看出經濟主體預期轉弱的情況。政府所設定的經濟增長目標，一定程度上是市場主體預期形成的基礎，而過高的目標事實上加劇了經濟主體負擔，不利于信心的提振，因此，目標設定應考慮到預期的合理引導，這也是各省紛紛調降增速目標的重要原因之一。我們認為，全國經濟增長目標的設定也會對此有所考量，5%-5.5%的增速區間較為適宜。

   財政收入樂觀，居民收入謹慎

   投資目標更為明確，調升調降旗鼓相當。從固定資產投資增速目標的設定上，今年體現出兩個特點：一是明確增速目標的省份有所增多。目前來看，今年共有5省在去年未提及增速目標的情況之下，重新設立固定資產投資增速的目標，超過了2013年以來各年新設投資目標省份的數量，未提投資增速目標省份數量占比也創下2019年以來的新低；二是調升調降省份數量旗鼓相當，幅度也相差不大。比如河南基于災后恢復重建需求，全年投資增速目標較前一年上調4個百分點，而廣西則較去年增速目標下調5個百分點。

   財政收入目標樂觀，上調省份數量不少。與經濟增速目標普遍下調的情況有所不同，在財政收入增速上，不少省份仍顯得樂觀，增速目標上調的省份居多，延續了2021年以來的情況。2019-2020年，由于大規模減稅政策的實施疊加疫情沖擊，各省財政收入增速目標普遍調降，其中2019年竟無一省上調財政收入增速目標。不過，2021年有11省上調了財政收入增速目標，占比超過30%，而2022年目標設定上與此類似，目前有約38%的省份財政收入增速目標有所調升，這或將制約財政政策的積極力度。

   居民收入多省下調，目標設定較為謹慎。相比于各省對于財政收入的樂觀，在居民收入增速目標設定上則顯得較為謹慎。雖然相比于2021年，今年有更多的省份明確了城鎮和農村居民收入增速的目標，但明顯低于2019年以來的目標水平。今年僅有3省上調了居民收入增速的目標，上調省份數量只有去年的一半，但卻有8省下調了增速目標。而且，即便考慮到今年重新提及居民收入增速目標的省份，其增速水平多數也持平或低于2019年和2020年目標。

   特色化目標設定，彰顯高質量方向。各省今年除了常見目標的設定之外，還有部分省份設定了較為特色化的經濟目標，切合經濟高質量發展的方向，主要有以下三個方面：一是對于研發強度的設定，比如河南省明確全年研發經費投入強度在1.96%以上，浙江省也提出研發投入強度達到3%；二是對于環保方面的要求，比如河北省特別提到PM2.5平均濃度下降5%以上；三是對于勞動效率的注重，比如河南省強調全員勞動生產率增長7%以上。

   地方經濟工作的六大焦點

   各省在政府工作報告中均列示了全年經濟社會工作的主要任務。我們總結發現，穩增長被放在了突出位置，而切合經濟高質量發展方向的創新驅動和產業升級也著墨甚多。此外，房地產、民生就業、國企改革和“雙碳”等社會關心的熱點話題也占據了不小的篇幅。

   首先，在經濟增長下行壓力不減、多數省份下調增速目標的背景下，各省在今年主要工作中把穩增長放在了突出位置。如河南、重慶和湖北將保持經濟穩定運行放在全年各項工作之首，其中重慶市更是強調要“全力以赴穩增長”。

   從各地穩增長的工作部署上來看，多數將擴大有效投資作為重要抓手。一方面，雖然今年從各省投資增速的目標設定上，并未表現出整體上的大幅上升，但“有效”的要求意味著資金運用更加精準，注重經濟和社會效益的發揮，并非盲目地“鋪攤子、上項目”；另一方面，擴大有效投資以重大工程為依托，方向集中在基礎設施建設。“適度超前建設基礎設施”的要求使得各地紛紛推進包括交通、水利、能源和新基建等投資項目。如湖北、廣西和山西均明確了全年新增5G基站目標，湖北、河南、山西、廣西和西藏也確立了機場、鐵路和公路等交通運輸項目共同推進的局面。此外，部分省市將醫療、教育等民生項目建設也納入到了擴大有效投資的范疇。

   其次，經濟高質量發展的方向依托于創新驅動和產業升級，這也是各省今年經濟工作的重要任務之一。

   在創新驅動方面，部分省市直接將研發投入強度列入全年目標。而從具體的工作部署上來看，主要集中于三個方面的建設：一是搭建創新平臺。如河南省提到要“重建重振省科學院，與中原科技城、國家技術轉移鄭州中心融合發展”，北京市提出要“著力打造世界領先的科技園區”，重慶市提到要“高水平建設西部(重慶)科學城”、“建設金鳳實驗室和國家應用數學中心，推動國家實驗室基地、中科院重慶汽車軟件創新研究平臺落地”；二是扶持創新主體。雖然政府和高校在基礎研究和創新平臺搭建方面具備一定的優勢，但創新主體仍然在于企業，因此部分省市在全年工作中提到要爭取進一步增強企業的創新能力，特別是增加“專精特新”和“小巨人”企業數量；三是營造創新生態。主要聚焦在科技體制改革和創新人才的吸引。如湖北省提到要“推進科技體制改革三年行動，打造政產學研金服用創新創業共同體”，山西省提出要“大力實施新時代人才強省戰略”。

　在產業發展方面，各省市主要圍繞著以下四個方向進行布局：

   一是數字經濟。《“十四五”數字經濟發展規劃》中提到，2020年，我國數字經濟核心產業增加值占GDP比重達到7.8%，而2025年這一比值預計將達到10%。而數字經濟可以分為產業數字化和數字產業化兩大部分，產業數字化意味著對現有產業的數字化改造，其規模遠大于數字產業化部分，在數字經濟高速發展的背景下，不少產業面臨著廣闊的改造空間。如河南省提出今年“大力推動數字河南建設，力爭數字經濟增長15%以上”，重慶市明確要“創建中國軟件名園、國家網絡安全產業園區”，并“打造10個‘5G+工業互聯網’試點示范項目”。

   二是現代服務業。制造業轉型升級的同時也對服務行業提出了更高要求，需要做好支持配套，而各省也多將現代服務業的發展列入規劃和重點任務。如重慶市提到要“促進生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸、生活性服務業向高品質和多樣化升級”，聚焦在金融、物流和旅游等多個方面，廣西提到要“實施現代物流服務平臺重點工程”和“開展電子商務示范基地培育工作”，做好服務業和制造業的融合試點。

   三是先進制造業。中央經濟工作會議指明要提升制造業的核心競爭力，因而多數省份在今年工作中把先進制造業列為重點發展方向，特別是注重產業鏈、供應鏈的穩定自主可控。如湖北省提出要“狠抓強鏈補鏈延鏈穩鏈”，浙江省提到要“強化集群式發展，培育”新星“產業群20個左右，積極創建國家戰略性新興產業集群”。

   四是綠色產業。綠色發展是“五大發展理念”之一，也是推動我國經濟結構調整的重要舉措，各省在布置今年工作中對此有著進一步的安排和強調。如河南省提到要“做強綠色食品產業”、“壯大新能源車產業”和“發展綠色建材”，西藏提到要“大力發展綠色工業”。

   第三，在堅持“房住不炒”的政策基調下，保障房建設和城市更新或將成為今年房地產領域的兩大亮點。去年底的中央經濟會議在重申“房住不炒”的政策要求之外，新增了“促進房地產業良性循環和健康發展”。從各省今年的政府工作報告上來看，對于地產調控措施的著墨較少，而著力點轉為對于居民住房問題的解決。此外，部分省市如內蒙古對于“穩妥處置房地產領域風險”也有強調。

   保障房建設或將發力，拉動投資近2個百分點。近期住建部召開全國住房和城鄉建設工作會議指出，保障性租賃住房建設是今年的重點任務。住建部明確，以人口凈流入的大城市為重點，全年建設籌集保障性租賃住房240萬套，這一數量約是2021年的兩倍多。而多地在政府工作報告中也公布了全年的保障性租賃住房的籌措目標，其中以上海和北京最為突出。據我們的估算，今年全年保障性租賃住房帶來的新增投資額約在2500億元，將拉動地產投資1.5至2個百分點。

   城市更新行動推進，試點城市打造樣板。去年政府工作報告中提到要實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，而近期住建部工作會議明確要“穩妥實施城市更新行動”。去年11月住建部公布了第一批包含21個城市的城市更新試點名單，而這在今年各地的政府工作報告中也有所呼應。如渝中和九龍坡兩區列入試點名單的重慶市，在今年工作中提到要“持續推進城市更新試點示范項目，新開工改造1277個城鎮老舊小區，實施1.5萬戶棚戶區改造”。北京市也提到要“落實城市更新行動計劃。有序推進老舊樓宇、老舊廠房等6大類更新項目，完成老樓加裝電梯200部以上，支持配合央屬產權單位老舊小區改造”，打造城市更新樣板。

   第四，民生保障仍然是各省全年工作的主要關切，其中就業問題被放在首位。在疫情干擾并未完全消除、經濟增長速度趨緩的背景下，今年就業壓力或仍不容小覷。雖然全國每年的城鎮新增就業目標大體上能夠超額完成，但從去年這一目標的完成情況來看，超額完成的比例僅有15%左右，創2009年以來新低，或意味著就業形勢依然嚴峻。

   促就業“三箭齊發”。在具體的促就業方式上，各省措施主要集中在以下三個方面。一是抓好高校畢業生等青年以及退役軍人、農民工、殘疾人等重點群體就業；二是注重職業技能培訓，加強技能人才隊伍建設；三是支持新就業形態的發展，特別是注重保障新就業形態從業人員的勞動權益。

   第五，國企改革行動收官，完成資本調整布局。今年是國企改革三年行動的攻堅之年、收官之年，各省在政府工作報告中也對這一領域的工作做出了部署。在掃尾收官的背景下，各省國企改革工作聚焦于以下三個方面：一是突出改革頭雁效應。如西藏提到要“確保總體營業收入、利潤總額均增長10%”，山西提到要“推動主要經營指標盡快邁過‘生存線’、達到‘發展線’”；二是加快重組完成資本優化布局。如河南省提到要“加快省管企業戰略性重組，在建工、文旅、物流等領域打造一批旗艦勁旅”；三是提升監管壓實經營責任。如山西提到要“堅持業績考核、獎罰分明，健全以效益為中心的考核體系”，重慶市提到要“深化經營性國有資產集中統一監管，運用智能化手段提升國資監管效能”。

   最后，能耗目標有所淡化，穩妥有序推進雙碳。2021年“碳達峰碳中和”首次被寫入政府工作報告，這也是去年全年政府工作的焦點所在，但部分地區過于僵化的政策執行也產生了如能源短缺和大宗商品價格攀升等副作用。去年底中央經濟工作會議明確要“正確認識和把握碳達峰碳中和”、“不可能畢其功于一役”、“能耗‘雙控’向碳排放總量和強度‘雙控’轉變”。從今年各地政府工作報告中的部署來看，一方面，能耗目標有所淡化。不少省市不再將單位GDP能耗下降具體化，而表述為“完成國家下達目標”或“在十四五規劃期內統籌考慮”；另一方面，“雙碳”工作推進更加強調“有序”、“穩妥”，如浙江省提出“堅決避免‘一刀切’、運動式‘減碳’”。

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