社保降費配套措施與政策建議

    武漢科技大學金融證券研究所所長董登新教授

    （中國養老金融50人論壇核心成員）

    社保降費是難得的歷史機遇，一方面可有效降低企業過重的社保負擔，另一方面借此還原社保“底線保障”的制度本源，但社保降費是一個系統工程，必須要有系列配套措施跟進。

    2019年4月1日，國務院發布《降低社會保險費率綜合方案》，綜合方案首次明確，社保降費不只是單純為企業減負，更不是“一降了之”，社保降費具有十分重大的現實意義，我們必須抓住社保降費的歷史機遇，進一步完善社會保險制度，對社保降費改革要有綜合配套措施協同推進、統一安排。此次社保降費綜合方案在細節上有不少亮點和創新，值得我們高度關注。

    （一）機關事業單位首次被納入社保降費范圍

    2015年以來已5次降低或階段性降低社保費率，預計到今年4月30日現行階段性降低費率政策執行期滿，共可減輕企業社保繳費負擔近5000億元。過去，社保降費主要是為企業減負，因此，2016年職工基本養老保險首次降費只降企業繳費率，卻不降機關事業單位繳費率，這讓2014年并軌的職工基本養老保險再次被撕裂，這與養老保險全國統籌要求是不相符的。
然而，自2019年5月1日起，即將實施的第二輪職工基本養老保險降費，將機關事業單位納入社保降費統一安排，執行與企業相同的繳費率。這是社保降費的重大制度突破，職工基本養老保險重新回歸“全國統籌”的改革目標。這是十分重要的制度安排，也是社保降費綜合方案主要亮點之一。

    （二）社保降費首次強調統一繳費比例

    過去，職工基本養老保險各地企業繳費率五花八門，甚至在同一個省內各地、市、縣的標準也不統一，職工基本養老保險繳費標準在地區之間存在嚴重差異。例如，當大多數省份職工基本養老保險企業繳費執行19%的費率標準時，山東和福建兩省的繳費標準卻是18%，而廣東和浙江兩省的繳費率只有14%，而廈門市的企業繳費率卻更是低至12%。此外，更有個別省份對重點園區內企業執行較低的社保費率標準，而對園區外的企業卻執行較高的社保費率標準，這不僅造成了地區之間企業社保負擔的不統一、不公平，而且也與養老保險全國統籌的要求不相符。

    不過，此次出臺的綜合方案卻首次明確了各地職工基本養老保險降費必須統一步調。自2019年5月1日起，降低城鎮職工基本養老保險（包括企業和機關事業單位基本養老保險，以下簡稱“養老保險”）單位繳費比例，各省養老保險單位繳費比例高于16%的，可降至16%;目前低于16%的，要研究提出過渡辦法。

    所謂研究提出過渡辦法，無非就是兩條出路：一是將低于16%的地區調高至16%，這似乎不太可能，因為降費是有剛性和慣性的，更何況，職工基本養老保險16%的繳費標準將來可能還有進一步降費的空間，因此，不必來回折騰；二是低于16%的地區仍維持原有低繳費標準，但必須承諾進一步加大對職工基本養老保險的財政補貼，以抵補低繳費率帶來的不平公及養老基金變相流失。

    （三）首次提出統一社保繳費基數計算口徑

    過去各省各地在社保繳費基數計算時，所采用的“社平工資”口徑五花八門，甚至在同一地區“五險”繳費基數計算上也是各不相同的，比方，有的省在計算養老保險與醫療保險繳費基數時所采用的“社平工資”口徑就是不一致的，但此次出臺的綜合方案首次提出要在全國范圍內統一繳費基數計算口徑：調整就業人員平均工資計算口徑，各省應以本省城鎮非私營單位就業人員平均工資和城鎮私營單位就業人員平均工資加權計算的全口徑城鎮單位就業人員平均工資，核定社保個人繳費基數上下限，合理降低部分參保人員和企業的社保繳費基數。

    以往大多數省份是以本省份上年度非私營單位在崗的職工月平均工資的300%作為繳費基數的上限，60%作為繳費基數的下限，但由于非私營單位在崗職工的平均工資統計范圍比較小，而且工資水平比較高，因此導致繳費門檻也偏高，從而影響企業與參保人的繳費積極性。以2017年為例，我國城鎮非私營單位在崗職工的月平均工資是6343元，同期私營單位從業人員的平均工資為3813元，前者是后者的1.66倍，以非私營單位在崗職工的平均工資作為確定繳費基數的上下限在實際操作過程中就出現了標準過高導致負擔過重的情況。因此，統一調整繳費基數計算口徑，是變相的再降費，據人社部估算，大約相當于再多降兩至三個百分點。

    （四）繼續階段性降低失業保險、工傷保險費率

    失業保險、工傷保險、生育保險是三個“小險種”，尤其是工傷保險與生育保險都不需要雇員繳費，而且基金收支及結余均十分穩定，因此，自2015年以來這三個小險種降費次數最多，本輪將繼續降費。綜合方案決定自2019年5月1日起，實施失業保險總費率1%的省，延長階段性降低失業保險費率的期限至2020年4月30日。自2019年5月1日起，延長階段性降低工傷保險費率的期限至2020年4月30日，工傷保險基金累計結余可支付月數在18至23個月的統籌地區可以現行費率為基礎下調20%，累計結余可支付月數在24個月以上的統籌地區可以現行費率為基礎下調50%。經本次降費后，工傷保險繳費基本上逼近了零費率。

    （五）首次明確分批次改由稅務機構統一征繳社保費

    綜合方案首次明確：企業職工基本養老保險和企業職工其他險種繳費，原則上暫按現行征收體制繼續征收，穩定繳費方式，“成熟一省、移交一省”；機關事業單位社保費和城鄉居民社保費征管職責如期劃轉。

    這意味著原先確定于2019年1月1日開始由稅務機構統一征繳社保費的工作安排已發生了一些改變，因為機關事業單位社保繳費不會增大企業負擔，而城鄉居民社保繳費標準低，因此，這兩大類社保費由稅務機構統一征繳沒有任何障礙，因此，自2019年1月1日開始，機關事業單位社保繳費及城鄉居民社保繳費，仍按原定計劃直接改由稅務機構統一征繳。而企業社保五險繳費則仍維持現狀征收，等待條件成熟后，再過渡到由稅務機構統一征繳。不過，這一時點不能超過2020年底，這也是實現省級統籌的最后期限。

    （六）首次提及要合理調整社保基金收入預算

    根據財政部匡算，2019年財政為企業減稅（增值稅）降費（社保）總計能為企業減負2萬億元，其中，社保降費為企業減負大約為3000億元。據人社部測算，按照今年的社保降費新方案執行，可以減輕養老保險的繳費負擔大約是1900多億元，同時減輕企業失業保險、工傷保險繳費負擔大約1100多億元，三個險種合計全年可減輕社保繳費負擔3000多億元。

    也就是說，2019年社保大幅降費將減少社保收入3000億元，這不是一個小數字，因此，各省必須重新調整2019年社保基金收入預算，以便及時采取應對之策，解決社保在減收數千億元之后可能發生的當年收不抵支的新問題。

    （七）首次提出社保降費的配套改革措施

    社保降費不只是一個單純的企業減負問題，它更關乎社保制度的改革與完善。因此，我們必須抓住社保降費的歷史機遇，進行配套制度改革，同時解決社保降費帶來的支付壓力。

    為此，綜合方案除了要求統一繳費比例與繳費基數外，還提出了以下對策：首先，明確2020年底前必須實現養老保險省級統籌，這意味著還有一年多時間必須達成在全省范圍內統一養老保險的繳費比例、繳費基數，全面實施稅務機構統一征繳，并由省級政府直接管理社保基金收支與平衡，地市縣政府將不再插手干預社保繳費與退休金支付。

    其次，繼續加大企業職工基本養老保險基金中央調劑力度，2019年基金中央調劑比例從上一年的3%提高至3.5%，這是實現養老保險全國統籌的過渡性辦法與措施。據測算，2019年中央調劑基金的規模將達到6000億元左右，受益省份受益規模將達到1600億元左右。這樣，可以進一步緩解基金缺口較大的中西部地區和老工業基地省份養老金支付壓力。

    再次，各級財政會繼續加大對基本養老保險基金的補助。據統計，1998-2018年中央財政對企業職工基本養老保險基金的補助就達到3.5萬億元。2019年，中央財政安排企業職工基本養老保險補助資金5285億元，同比增長9.4%，重點向基金收支矛盾較為突出的中西部地區和老工業基地省份傾斜。與此同時，地方財政也安排了相應的補助資金。

    此外，還要繼續推進劃轉部分國有資本充實社保基金工作，支持做大做強社保基金，讓國有企業改革發展成果更多惠及人民；積極穩妥開展養老保險基金投資運營；加強養老保險制度改革頂層設計，堅持精算平衡原則，健全激勵約束機制。

    （八）政策建議

    不過，本人認為，除了上述配套改革措施，還要從以下三方面協同推進社會保障制度的整合與創新：

    第一，建議將“五險三金”整合為“三險一金”，將8個制度簡化為4個制度，提高行政管理成本，減輕企業繳費心理負擔。今年3月25日國務院已發布通知，決定在全國范圍內將生育保險并入醫保。事實上，經過多輪降費后，工傷保險繳費同樣逼近零費率，它與生育保險一樣，也應該并入醫保，最終將“五險”整合為“三險”。與此同時，作為第二支柱的補充保障制度，企業年金、職業年金與住房公積金也應該“三金合一”，打造中國版401(k)，并強制推行、全員覆蓋，這樣才能真正發揮“補充養老”的制度功效。

    第二，盡快出臺延遲退休方案，增加繳費年限，對沖社保降費的滯后影響。歐美國家男女退休年齡大多已延遲至65歲及以上，而我國女特種工45歲退休，女工人50歲退休，女干部55歲退休，過早退休，一方面加大了養老金的支付壓力，另一方面也是勞動力資源的巨大浪費。此外，在社保繳費年限上，歐美國家大多規定必須累計繳費滿30年或35年，而我國繳費年限門檻卻只有15年，這是社保“轉制”后遺癥，必須盡早解決。

    第三，應大力鼓勵發展第二、三支柱的私人養老金制度，為第一支柱的基本養老保險分流減壓。為此，我們必須強化政策引導，讓家庭理財從短炒、賺快錢的投機理念逐步轉向以養老儲蓄、養老投資為主的長期投資軌道上來。美國3億人口擁有第二、三支柱私人養老金儲備高達28萬億美元，而我國企業年金規模僅有1.3萬億元人民幣，而個人養老金產品也才剛剛起步。